黃瑞茂
建築師雜誌200910哭泣的南島--八八水災與國土規劃
在九十八年三月經建會所舉辦的「國土空間發展策略規劃」會議中，劉院長指示半年內落實相關計畫，顯然他是將國土規畫等同於「愛台十二項建設」，並沒有從短線政治操作中解放出來，嚴肅面對國土保育、城鄉均衡、永續發展等議題。在經建會所彙整洋洋灑灑的計畫中，我們看不出大格局的願景與方向，嗅不到必要的政治與社會動員決心。因此也就難以期待，這次國土規劃可以給臺灣帶來什麼希望。
八月，風災所造成國土重大的破壞，內政部營建署於九月一日召開「國土計畫法（草案）」北部「公聽會」，預計召開三場，集思廣益獲取社會的意見以利後續法案之推動。公聽會的前一部分是營建署就國土計畫法修法的構想進行說明，後一部分則是開放發言聽取與會意見。
會議中發言者除了針對不完備的內容進行發言之外，主要指出整部草案的草率與自我設限。在以「空間分區使用」為內涵的國土計畫，只是將既有「區域計畫」的放大，不要說無法回應目前社會的期待，更不用說去回應快速變動的社會變遷、或是連結社會動力以思考國家與各城市的競爭力等等時勢。
另外，關於目前社會所矚目攸關國土重建的「國土復育條例」，在本草案中僅是將「精神納入」，可以說政府將有意迴避真實面對的國土保安與國土用續發展的議題。營建署的「公聽會」中，最後主持人也同意與會者的建議，「國土計畫法」的擬定不應由營建署來進行，位階太低，加上自我設限於「空間計畫」，是真的無法回應社會的託付。 隨著災後重建的長期工作的展開，雖然國家領導人信誓旦旦多次強調國土計畫法的重要，但是依照營建署所提列，「法律正式實施的時間」縱使馬上立法也要六年之後才得以發布實施！我們如何期待這個颱風季尚未過的今年，以及往後的幾年。 因此，關鍵的積極作為在於國土計畫中的種種具體可行的，馬上可以實施的行動計畫，而非曠日廢時的「國土計畫法」。如果政府有心回應國土計畫法的萬年大計，我們應該可以看到許許多多有關於國土復育的行動逐漸推出，在災害後的重建過程中，告訴大家我們有能力面對全球性災難的再一次發生。
處境：我們還要選擇一個與生活價值相對立的發展模式嗎？
台灣36,000平方公里的資源，提供2,200萬人口維生所需，密度之高，舉世僅次於孟加拉。過去幾十年來，由於人口增加，產業發展未能顧及大自然承受力，造成資源過度利用乃至大規模破壞環境，終致大地反撲，災害連連，然問題的嚴重政府總是最後才發覺。例如，今年颱風季節來之前，行政院長走訪去年颱風破壞的重建，才發現危險橋梁的修復進度尚停留在個位數，行政效率低落至此。
而在思維上，我們是怎樣來回應災害的重建？台灣的水利單位到目前為止仍是以抽象的模型推導與傳統工程模式解決為唯一的思維方式，結果是人禍總是跟著天災作用於這塊土地。九十四年開始，因應氣候爆裂化所帶來的影響，該年九次颱風的影響，經濟部乃參考基隆河整治模式，提出以系統性治理縣（市）管河川、區域排水及事業海堤之構想，規劃配合「水患治理特別條例」之訂定，擬定「易淹水地區水患治理計畫」，針對淹水情形嚴重且治理進度落後之縣（市）管河川、區域排水及事業海堤等，分8年編列800億元特別預算以加速治理速度。
而這麼龐大的經費是如何執行呢？以台北縣的雙溪河的水患治理計畫為例。根據在地居民與相關環境關懷團體所組成工作坊所完成的「雙溪河域治理白皮書」，明顯指出雙溪淹水的原因，除了雨量之外，上游水土保持失控、沿線溪中淤沙堆積（包括自然的堆積與多年來鄰近工程的廢棄沙石的棄置）以及鐵路橋等工程橋孔對於水文的作用等等。而水利署所提的工程計畫主要是將溪堤二側築高堤坊作為「河域治理」的唯一手段。這只是一個例子，隨著八百億的經費，這幾年有多少水泥一車車往山裡面運，往河溝間倒？結果是八八水災順勢將這些構造物帶到大海中，讓國土更為破碎與難以收拾。
營建署在國土計劃法草案中仍以「容積移轉」作為徵收補償機制與「國土用續發展基金」的財政收入來源。從這一點可以理解這是一個沒有現實基礎考量的法案，主要的問題在於「容積移轉」構想背後所潛藏的「官商共構」的關係。以目前主要都會區在「公共設施容積移轉」的政策下已有數倍的容積可使用，例如台北縣現有的容積總量還可以提供五百萬人口進住。試問「容積移轉」真的可以替「國土永續發展基金」帶來財源嗎？這樣的構想只是不斷重複過去一貫地濫用容積獎勵作為推動都市發展的心態與手段。結果是問題沒有解決，反而更加造成公共設施短缺，持續破壞水土保持與生態環境，加重防災體系的負擔，進而引發更多公共安全問題，這樣的國土計畫法將成為都市環境的亂源而不是解決之道。
另外，國土規劃不只是面對災難，同時也面對國家發展的空間計畫，台灣的「容積移轉」歷經十幾年的操作，事實證明是政府把容積當成印鈔機來用，將國土當作「衍生性商品」，以都市環境品質作為犧牲，做為政策執行的萬靈丹。名為充實共種「基金」，但事實卻是「賤賣國土」。
議題：國土計畫應兼具國土保安、永續發展與國家競爭力的目標
應重視國土保安與永續發展的挑戰
在追求全球經濟市場與城際競爭的過程中，台灣面臨再一次的產業轉型，國土勢必再次面臨嚴峻的空間挑戰，特別是回應台灣過去的種種破壞性建設，大地反撲已經全面推進。天災不可測，但是我們基於對於人禍的理解，由於缺乏新思維與落實決心，結果採行的便是將既有計畫重組的規畫模式，且面對自然災難頻率的常態化，政府仍不斷縱容將山坡地、保護區、行水區、農地變更開發蓋房舍。台灣國土保安的問題短期內是不會減輕的！
台灣是一個海島位處於颱風必經之地，整個台灣都是脆弱與敏感的生態環境。如何對於過去以發展為導向的環境政策所造成的大地破壞進行療癒工作？這些風災水患一次次造成家破人亡慘劇，讓我們強力要求政府應儘速檢討傳統的國土資源利用方式，並將永續發展理念納入國土計畫與城鄉規劃工作中。這是台灣進行全面性國土規劃的關鍵時刻！ 同時，國土計畫不能再迴避農地敗壞及農地釋放的課題，目前城鄉分開成為二個體系的管理方式是問題的核心，應建構一個「城鄉計畫」整合體系進行整體考量與治理，同時解決都市中容積的壓力以及農村風貌失控的危機。在都市與農村二元對立的架構下，都市核心區的容積密度無限制的放鬆，造成都市防災體系的脆弱與公共服務不足的窘境；農村問題被簡化成環境景觀美化，而無視農業發展經營、農地流失變更、農舍違規浮濫等根本性的環節。
「國土規劃」回應國家競爭力的議題
在亞太區域網絡架構下，二岸直航與高鐵通車之後已經形成一個「新生活圈概念」，因此從國土資源與城鄉機能的滿足或是新的治理機制來看，推動新的行政區劃其實具有實質作用，這也是國土規劃的課題。但是在政黨與地方政府兢相喊價的效應下，「升格」的目的已失去應有的作為與機會，而原本應是國土規劃結合組織再造的契機，又將淪為新一波的地方政權保衛戰。
國有土地可以提供縣市升格及直轄市作為國際競爭之調節使用。在城市都市轉型的架構下，都市中公有土地將扮演支持性與調節性的戰略角色，加上既有的公有設施的汰舊年限已經到來，城市生活的公共設施要求日盛，政府手中的籌碼盡失，國家的正當性又得再次面對挑戰。
台灣這幾年假借「新自由經濟」所推動的「新國家企業共同體」，並沒有因為金融海嘯而停歇。像是馬政府上任後所言續的「擴大內需方案」不過是「撿到籃裡都是菜」，將過去被經建會評估為不合理的地方建設方案予以實施，就其結果來看，兼具國土破壞與政治綁樁之實。弔詭的是，這可以說是前後任政府最大的共識，透過自由化之名犧牲社會正義與環境品質，一起攜手大張旗鼓的將台灣帶到「新的資本主義」的世界中，在這個世界中政府往往是處於失能的狀態。
建議：馬上行動，重啟「國土復育策略方案暨行動計畫」
一、應建立國土計畫「議題平台」的操作機制
雖然政府不積極，但是台灣民間社會已經跨越到「參與式的治理體系」塑造過程中。在這一次的風災中，台灣的網路社群在最短時間內架構災情反映的資訊平台，積極回應此一大的變動經驗。或是在反對「農村再生條例」運動中，我們看到關心議題的民間組織、學者與各種位置上年輕人，利用網路所建構的討論平台，發展自主學習的模式，累積相當多的認識與論述能力。一個很好的對話機制與操作平台已經建構起來，但卻不見政府回應，透明所有資訊，反而讓資訊更加封閉，以反動員的汙名化方式避開可以導向出路的對話機會。
「國土計畫法」的修法過程不應閉門造車，應建立政策對話平台，在修法機制上應對資訊社群與公民社會有所想像與回應。在這個平台上，收集與激盪種種的議題作為討論的焦點，以形成社會的共識，作為政府執行的依據。
二、重啟「國土復育策略方案暨行動計畫」
「徒法不足以自行！」修法後如何執行才是關鍵。現行針對國土保育、規劃，已有水土保持法、區域計畫法等法源，但山坡地濫墾、都市濫建等現象仍然存在，最主要的問題是政府權責無法整合及執行力不佳，若只求急就章通過一條「國土計畫法」，將會帶來更多問題。
前朝政府已經擬定的「國土復育策略方案暨行動計畫」，例如，讓退輔會在台灣經營的四大高山農場棄耕造林，復育生態，推動生態旅遊；並減少未來公有山坡地與海岸之BOT案等等。
而不是僅強制原住民遷村下山；事實上，八八水災毀掉的部落都是日據之後遷建的「新社」，原有的「舊社」反而都無恙，凸顯原住民千百年來在山林間所傳承的地理經驗，將是氣候異變下的台灣非常需要的自然智慧；國土計畫若能充分保育國土並考量原住民部落文化，原住民當是最佳的國土保安守護者！
而國土相關法令中關鍵的「國土計畫法」與「國土復育條例」分屬內政部和經建會，建議應提高國土規劃小組的位階，以提升「國土計畫法」之視野與權責考量；否則倉促通過且層級過小的「國土計畫法」，非但無法解決現有國土保安問題，反而徒增財政負擔並製造更多社會對立。
結論：基於社會共識價值的「國土規劃」，讓台灣成為地球村的公民
從當前時勢來看，我們所要的國土規劃是要能夠回應種種內外挑戰的治國之道。因此讓新的提案在公開辯論中獲得社會共識，是國土規劃工作的重要機制。特別是在氣候變遷條件下，永續發展已經成為重要的議程。作為地球村公民之一員，台灣也應對氣候變遷及永續發展提出因應措施，啟動全民重新思考如何因應氣候變遷的質變現象，以採取適當的生活方式，方為治國，也是全民的生存之道。
0 意見:
張貼留言